Carlos Roberto Hernández Miticanoy a; Miguel Garcia Jiménez b; Miguel Ángel

 

Aizaga Villate c

 

 

 

Subsidios a los hidrocarburos en Ecuador

 

 

 

Subsidies to hydrocarbons in Ecuador

 

 

 

Revista Científica Mundo de la Investigación y el Conocimiento. Vol. 3 núm. 4., diciembre, ISSN: 2588-073X, 2019, pp. 243-270

 

 

DOI: 10.26820/recimundo/3.(4).diciembre.2019.243-270

 

URL: http://recimundo.com/index.php/es/article/view/639

 

Código UNESCO: 5308.01 Metodología Económica

 

Tipo de Investigación: Artículo de Revisión

 

 

 

© RECIMUNDO; Editorial Saberes del Conocimiento, 2019

 

 

 

Recibido: 15/09/2019             Aceptado: 23/11/2019            Publicado: 30/12/2019

 

 

 

Correspondencia:  marthica12@msn.com

 

 

 

 

a.     Magister en Administración Pública Mención en Gestión por Resultados; Licenciado en Ciencias de la Educación Mención

Físico Matemáticas; Universidad Israel; Quito, Ecuador;  rhmcarlos@hotmail.com

b.     Doctor dentro del Programa de Doctorado Hacia un Nuevo Derecho Público; Licenciado en Derecho; Universidad Israel; Quito, Ecuador:  mgarcia@u.israel.edu.ec

c.     Magister   en   Relaciones   Industriales;   Doctor   en   Ciencias   Administrativas;   Universidad   Israel;   Quito,   Ecuador;

maizaga@u.israel.edu.ec

 

 

RESUMEN

 

 

Desde su estreno como país petrolero, el Ecuador, ha subsidiado el consumo de los derivados de los Hidrocarburos, carga que ha ido creciendo anualmente, hasta convertirse en una “obligación” insostenible. El propósito de este estudio es demostrar la imperiosa necesidad de generar Políticas Públicas que permitan un manejo sostenible de los Hidrocarburos y sus derivados, en el Ecuador. Para ello se analiza la Carga Fiscal que representaron estos subsidios en el Presupuesto General del Estado durante el periodo 2009-2018, y se examina la Ley y Políticas Públicas que comprende la Administración de los Hidrocarburos. La base teórica constituye: La importancia de los Hidrocarburos en Ecuador, Los derivados de los Hidrocarburos más usados en Ecuador, Los subsidios en Ecuador, Modelos de países que no subsidian su uso y tecnologías alternativas. La investigación realizada es de tipo documental, incluye la revisión de Proformas Presupuestarias, Informes Institucionales, Ley de Hidrocarburos, fuentes bibliográficas y electrónicas. El enfoque es mixto, cuantitativo, al analizar datos numéricos, de tablas y gráficas, y; cualitativo, al analizar políticas, leyes y reglamentos del sector Hidrocarburífero del país. Los resultados muestran que el Monto destinado a subsidiar el uso de los derivados del Petróleo en el Ecuador durante el período

2009 – 2018, representa el 9,35 % del Presupuesto General del Estado. Esto origina un alto costo de oportunidad para el Estado, evidenciado en la Desinversión, Crecimiento de la deuda Pública, Falta de Liquidez para Amortizar la misma Deuda y finalmente una ineficaz Redistribución de la Riqueza. También se encontró una excelente Constitución que no se cumple en la práctica y una Ley de Hidrocarburos fuera de contexto. Figura entre las recomendaciones: La urgencia de eliminar los subsidios a los derivados de los Hidrocarburos en pro de generar un desarrollo sostenible para el país.

 

Palabras Clave: Presupuesto General del Estado, Subsidios; Derivados de los Hidrocarburos; Políticas Públicas; Desarrollo Sostenible; Proformas Presupuestarias.

 

 

ABSTRACT

 

 

From its launch as an oil-producing country Ecuador has allocated a considerable amount of its butget to subsidise the consume of hidrocarbon derivatives. A burden that increased annually, until it became an unsustainable “obligation”. The aim of this study is to show the impelling need to create public politics that allow a sustainable management of hydrocarbons and its derivatives in Ecuador. Therefore the tax burden that represent the hydrocarbon subsidies in the annual general butget in the period 2009-2018 is analysed and the laws and public politics that rule the administration of hydrocarbons are examined. The theoretical basis constitutes: The importance of hydrocarbons in Ecuador, the hydrocarbons derivatives most used in Ecuador, the subsidies in Ecuador, models of countries not subsidise the use and alternative technologies. The present research is a documentary type based on the review of pro forma budgets, institutional reports, the law of hydrocarbons, bibliographic and digital sources. The approach is integrated: quantitative, analysing numeric data of charts and graphics, and qualitative, analysing politics, laws and regulations of the Ecuadorian hydrocarbon sector. The results shows that the amount meant to subsidise the use of petroleum derivatives in Ecuador in the period 2009 – 2018 represent 9,35% of the total amount of the general national budget in the same period. This fact causes a high opportunity cost shown by the low investmen in strategic sectors, constant increase of public debt, the lack of liquidity to amortize this debt and the inefficient redistribution of wealth. It also has been found an excellent constitution which is not complied with in practice and a law of hydrocarbons out of context. Among the recommendations: The urgency to eliminate the subsidies of hydrocarbon derivatives for the sake of generating a sustainable development for the country.

 

Key words: General national budget; Subsidies; Hydrocarbon derivatives; Public politics; Sustainable development; Pro forma budget.

 

 

Introducción.

 

 

 

Los subsidios a los derivados de los Hidrocarburos, constituyen una carga monetaria muy grande para el Estado ecuatoriano, esto, según varias tesis de grado, análisis económicos de expertos, así como informes de instituciones no gubernamentales. En un reporte, EL Telegrafo (2018), da a conocer que: “La proforma presupuestaria de 2019 asigna un total de $ 4.176,47 millones para subsidios a combustibles” (p.1), noticia que se confirma al revisar la Programación

2019-2022; en cuyos detalles se observa que, el costo de los subsidios a los hidrocarburos en el

 

2019, representará un 13% del Presupuesto General del Estado (4176,47millones de dólares) (Ministerio de Econimía y Finanzas, 2019, p. 35).

 

Esta situación pasaría desapercibida, si el Ecuador gozara de un sistema Económico estable y de Finanzas suficientes para cubrir tal <<aparente obligación>>, cosa que no es así, pues año tras año crece el monto de la deuda externa, como lo señala el mismo Ministro de Economía y Finanzas, Econ. Richard Martínez en una entrevista: “hay una necesidad de financiamiento por

8.000 millones de dólares, (…), a pesar de que ha existido una reducción del déficit, todavía el país requiere seguir endeudándose, este endeudamiento, (…) se debe a que el Estado se excedió en gastos” (El Universo, 2019, p. 1)..

 

Los subsidios a los Hidrocarburos, se incluyen en el conjunto de los denominados “excesivos gastos”, estos superan el cincuenta por ciento de la necesidad de financiamiento para el 2019. Ante aquello, surge la necesidad de trabajar en propuestas y políticas, encaminadas a propiciar una administración sostenible de los Hidrocarburos en el Ecuador, cuanto por definición son recursos no renovables.

 

 

Otra razón radica en que, los subsidios a los derivados de los hidrocarburos han perdido enfoque y favorecen a una porción de la población que no lo necesita; como grandes industrias, propietarios de automóviles, quienes los utilizan para uso personal, negocio e incluso lujo, situación que genera injusticia social e ineficaz distribución y redistribución de la riqueza.

 

Según datos estimados por el MEF, al Estado le cuesta US$ 282 millones el subsidio al gas y US$ 357 millones el subsidio al diésel, sumando en total US$ 638,8 millones, que representan un 2,1% del PIB. Este monto es aproximadamente igual a la recaudación total del impuesto a la renta en el 2004. Por lo expuesto, es urgente generar acuerdos con la sociedad, que permitan la gradual disminución de estos subsidios. Esto debería ir acompañado de reformas estructurales al sector eléctrico y de hidrocarburos, que permitan reducir los costos vía aumentos en la eficiencia e incentiven la inversión (CEPAL, 2006, p. 46).

 

Como se puede apreciar, las recomendaciones vienen insinuándose, desde mucho antes del período en estudio. Mientras esto ocurre, el mercado automotriz crece en un 30%, según las propias palabras de uno de sus directivos: “Genaro Baldeón, presidente de la Asociación de Empresas Automotrices de Ecuador (AEADE), manifestó; que se tiene estimado que hasta finalizar el año, se registre un crecimiento de al menos el 33%, con relación al año pasado”. (El Teelegrafo, 2018, p.1). La pregunta ineludible viene a ser entonces: ¿Cuánto le cuesta esto al país?, y antes de alcanzar a contestarla surge otra con la misma premura: ¿Acaso este crecimiento del mercado automotriz, se debe a que al usuario no le cuesta el combustible, como al Estado?

 

 

El debate sobre la pertinencia o no de continuar subsidiando el consumo de los derivados del petróleo, debido a sus altos costos, crece en la sociedad, en base a aquello, surge la necesidad

de plantear el siguiente problema de estudio:

 

 

“Es necesario generar Políticas Públicas para el sector de los Hidrocarburos y sus derivados, de modo que contribuyan al desarrollo sostenible del Ecuador”

 

He ahí la relevancia de este estudio, el cual, a través de un proceso técnico de revisión de su normativa y el análisis de las proformas presupuestaria anuales y cuatrianuales, procurará solventar las siguientes interrogantes: ¿Qué porcentaje del Presupuesto General del Estado representan los subsidios a los Hidrocarburos en el Ecuador?, ¿Cuánto afectan a los Ingresos y Egresos del Presupuesto General del Estado, ¿Qué refiere el marco legal actual respecto a los subsidios a los Hidrocarburos en el Ecuador?, ¿Qué Politicas Públicas son adecuadas y aplicables para el menejo sostenible de los Hidrocarburos en el Ecuador?

 

Para ello, se plantea como objetivo general: “Proponer Políticas Públicas que permitan un manejo sostenible de los Hidrocarburos en el Ecuador” y como Objetivos específicos:

 

1.- Analizar la Carga Fiscal que representan los subsidios a los Hidrocarburos en el

 

Ecuador, mediante el estudio de sus Presupuestos Generales Anuales.

 

 

 

2.- Comparar los Montos destinados a subsidiar el uso de los derivados de los Hidrocarburos en el Presupuesto General del Estado, con los Montos de Ingresos, por Impuesto, Tasas y Contribuciones, Financiamiento Público, Ingresos Petroleros, y Egresos, por concepto de: Amortización de deuda, Inversión en Obra Pública, Total de Subsidios y Subsidio al gas licuado de petróleo.

 

 

3.- Examinar la Normativa y Políticas Públicas vigentes, para reconocer el campo legal de la Administración de los subsidios a los Hidrocarburos en el Ecuador.

 

4.- Proponer Políticas Públicas alternativas en pro de mejorar la administración de los

 

Hidrocarburos y sus derivados, en el Ecuador.

 

 

 

Contexto

 

 

 

A partir del 2009, “luego de la recuperación de la crisis económica, se incrementaron los precios y la demanda del consumo de gasolinas y diésel reanudando la preocupación mundial por la tendencia al consumo de Hidrocarburos y sus repercusiones en el medio ambiente” (Mendoza,

2014, p. 5). Esta preocupación no excluye a Latinoamérica, principalmente a países donde se mantienen subsidios o impuestos que fomentan la demanda de estos derivados de petróleo a sabiendas de que las condiciones económicas propias e internacionales, muestran una necesidad de frenarla (Mendoza, 2014).

 

El Ecuador no escapa a esta realidad, lamentablemente. Aunque en los últimos años ha empezado a echar raíces la idea de eliminar los subsidios a los derivados del petróleo, y si bien es cierto a finales del 2018, el Gobierno Nacional, mediante decreto ejecutivo descongeló los precios de los derivados del Petróleo, el problema sigue intacto, pues al comparar el monto destinado a subsidiar el consumo de los combustibles en el 2018 (1707,04 millones), este se ha incrementado en un 245 % para el 2019 (4176,47millones de dólares).

 

El debate en tanto, se lo ha puesto en el cajón del olvido, mientras para financiar los baches presupuestarios, se “pretende privatizar algunos sectores estratégicos” idea expresada por el propio Carlos Pérez García, Ministro de Energía y Recursos Naturales, en una entrevista realizada y transmitida por la cadena de televisión Ecuavisa, el ocho de julio de 2019.

 

 

Importancia de los Hidrocarburos en Ecuador

 

 

 

Hablar de Hidrocarburos es hablar de fuentes de energía: El transporte, la generación eléctrica, la construcción de carreteras, la cocción de alimentos, son varios de sus usos en el país.

 

“Los hidrocarburos son una fuente importante de generación de energía para las industrias, para nuestros hogares y para el desarrollo de nuestra vida diaria. Pero no son sólo combustibles, sino que a través de procesos más avanzados se separan sus elementos y se logra su aprovechamiento a través de la industria petroquímica” (Universidad Autónoma del Estado de Hidalgo, 2019, p. 1).

 

En cuanto a lo económico, los recursos petroleros constituyen un porcentaje representativo en los ingresos al Presupuesto General del Estado, así; “Entre enero de 2003 y el primer trimestre de 2008, según cifras del BCE los ingresos por exportaciones petroleras del Gobierno Central sumaban US$ 8.022 millones” (Cueva y Ortiz, 2013, p. 10) y en los años siguientes, según las Programaciones Presupuestarias Cuatrianuales, del el período (2010 – 2018), los ingresos representarían 26346 millones de dólares. (Ministerio de Economía y finanzas, 2019).

 

Derivados de los Hidrocarburos más usados en Ecuador

 

 

 

Los Hidrocarburos más usados en Ecuador según Petroecuador son: El asfalto, combustible para pesca artesanal, solvente industrial, spray oíl, fuel oíl, jet fuel, nafta base, el diésel (1, 2), gasolina (súper y extra), y el gas de uso doméstico (Petroecuador, EP, 2018, p. 57), de los cuales, los tres últimos se utilizan principalmente para transporte urbano, de carga o personal, para producción de electricidad, industria, y la cocción de alimentos. De estos, la mayoría son importados.

 

 

“En la proforma presupuestaria de 2014, se destinaban $ 1.860 millones para el subsidio al diésel importado, $ 1.300 millones para gasolina importada, $ 570 millones para gas licuado de petróleo importado (GLP) $ 102 millones para GLP nacional, $ 56 millones en jet fuel importado” (Fierro, 2014, p 1).

 

Los Subsidios en Ecuador

 

 

 

Los subsidios por definición son una ayuda económica para atender ciertas necesidades individuales y colectivas, se dice también que deben tener una temporalidad bien definida, para poder medir su impacto. De no ser así, estos se naturalizan y pasan a ser una carga más para el estado, sin ningún rol importante en la sociedad. Esto último ha ocurrido en el Ecuador, cuyos subsidios han ido desvirtuándose hasta convertirse en una carga permanente, creciente y desenfocada que contribuye solamente al despilfarro del patrimonio económico del país.

 

La política de subsidios en el país ha tenido como efecto la migración, dentro de los sectores de consumo, a tecnologías que utilizan energía subvencionada para un uso en fines ajenos a los que fueron inicialmente pensados y, a su vez, la fuga de combustibles por las fronteras, dada la considerable diferencia de precios con los países vecinos. Se ha determinado que los subsidios al diésel, gasolina y al gas licuado de petróleo (GLP) benefician, en su mayoría, a los grupos sociales y económicos con mayores ingresos, profundizando la desigualdad social. (Espinoza y Guayanlema, 2017, p.1).

 

 

Es menester mencionar que en el Ecuador, el subsidio a los combustibles no surgió con el objetivo de ayuda social, sino que surgió a partir de 1974 “debido al precio internacional del petróleo, y su alto volumen de exportación, lo que produjo un aumento sustancial de ingresos fiscales y un excedente económico en el país. Esto, en principio, permitió abastecer los requerimientos del transporte militar” (Espinoza & Guayanlema, 2017, p. 1), luego se amplió al transporte público y al Gas Licuado de Petróleo. Además, estos obedecen a sugerencias de los grandes exportadores de crudo y sus derivados, para lo cual:

 

“La justificación más utilizada por los gobiernos es de hacer partícipe a la sociedad del beneficio por ser “dueños” de un recurso abundante (petróleo), que se refleje por el aumento de los subsidios o la reducción de los impuestos de las gasolinas y el diésel. (Mendoza, 2014, p. 7).

 

Los subsidios que se aplican en el Ecuador al 2019, aparecen en la siguiente tabla:

 

 

 

Tabla 1. Subsidio del Estado (USD millones)

 

 

 

TIPO DE SUDSIDIO	PROFORMA 2019
Combustible*
Diésel importado	1923,77
nafta importada	1311,30
GLP importado	567,50
GLP nacional	124,57
Otros importados**	249,33
Total subsidio combustibles	4176,47
Seguridad Social	1995,01
Desarrollo S ocial
Bono de desarrollo	251,22

 

 

	humano
	Pensión de adultos mayores	312,51
	Pensión para personas con discapacidad	84,90
	Bono Joaquín Gallegos Lara	93,28
	Misión ternura	27,38
	Total subsidio Desarrollo S ocial	769,28
	Total subsidio Agrícola	14,72
	Total subsidios	6955, 48

 

 

 

 

 

Fuente: Programación Presupuestaria Cuatrianual (PPC) 2019-2022. Elaborado por: Ministerio de Economía y Finanzas.

 

Modelos de países que Eliminaron los Subsidios a los derivados de los Hidrocarburos

 

 

 

A nivel mundial, existe una gran cantidad de países que no subsidian el uso de los derivados del petróleo, entre ellos los desarrollados, en Latinoamérica existen países como México, Brasil, Colombia en donde se han eliminado los subsidios a los derivados del petróleo. Mendoza (2014) menciona: “En Colombia se eliminaron los subsidios a las gasolinas y diésel desde 2011, los años de 2009 y 2010 fueron para el proceso de desmonte de los subsidios” (p.14).

 

En Brasil, país que se ha convertido en un referente para Latinoamérica, es otro país mencionado en el estudio, en él, el proceso de eliminación de subsidios ha transitado un largo camino, hasta llegar a su cometido, “Esta medida fue estudiada en una agenda política en la que, se inició, con la remoción de subsidios de los combustibles de menor interés político y social.

 

 

Posteriormente, se trataron los grupos más vulnerables, como, transporte e industria.” (Espinoza y

 

Guayanlema, 2017, p.18).

 

 

 

Modelos de Aplicación de Fuentes Alternativas de Energía

 

 

 

Existen países, que ya han entrado al nuevo mundo, refiriéndonos al sentido de cambiar las fuentes de energía, para la movilización, la industria y el uso doméstico que son los puntos más sensibles del tema en estudio. Tal es el caso de la ciudad Shennzhen (China), en cuya ciudad. “Bajo una nueva ley aprobada este 2017, a partir de 2018 todos los autobuses que presten el servicio de transporte para pasajeros dentro de Shenzhen deberán ser eléctricos, por lo que queda prohibido usar autobuses de combustión interna” (Xakata, 2018, p.1). Este ejemplo lo ha seguido la empresa Saucinc de Guayaquil, con la adquisición de veinte buses de esta clase. El uso de estos buses incrementa el pasaje en 10 centavos por pasajero. También lo viene utilizando el sistema Trolebus en Quito desde el año 1995, con un costo del pasaje igual al del transporte convencional.

 

Otra alternativa es la que planteó el gobierno del Econ. Rafael Correa, en su afán de cambiar la matriz productiva y la sustitución de fuentes (GLP por electricidad generada por hidroenergía), cuyo proyecto, entre otras estrategias, contemplaba: “Los incentivos que el Estado entrega al ciudadano, para que opte por el cambio a tecnología de inducción son: (…) iii) subsidio exclusivo para beneficiarios del Bono de Desarrollo Humano del 100% del costo de la cocina de inducción” (Espinoza y Guayanlema, 2017, p. 24).

 

Métodos y materiales.

 

 

 

El presente estudio corresponde a un Análisis Documental de tipo Descriptivo cuyo Diseño Metodológico es no experimental longitudinal puesto que se ha escogido intencionalmente el período 2009-2018 para analizar las Proformas Presupuestarias Anuales y Cuatrianuales, a fin de interpretar esos datos y relacionarlos con los Montos destinados a subsidiar el uso de los derivados de los Hidrocarburos en el Ecuador. Esta investigación, asumió el enfoque Mixto por ser el más adecuado, pues para el caso, será necesaria la interpretación cualitativa de las fuentes bibliográficas como: La Ley de Hidrocarburos, Informes Ministeriales, Tesis referentes a Impactos Sociales de la focalización o eliminación de algunos de los subsidios, y; la interpretación cuantitativa de las variables escogidas del Presupuesto General del Estado y los Subsidios a los Hidrocarburos, que aparecen en tablas y gráficos estadísticos presentados por las Instituciones Estatales como: el Banco Central del Ecuador, Ministerio de Economía y Finanzas, Petroecuador, etc.; de donde se obtuvieron los datos del problema planteado.

 

 

En esta Investigación las unidades de estudio comprendieron: Las Proformas Anuales y Cuatrianuales del Presupuestos Generales del Estado comprendidas en el período 2009-2018, El Decreto Ejecutivo 619 del 21 de diciembre del 2018, y; la Ley de Hidrocarburos del Ecuador.

 

Se utilizó el Método deductivo, en el análisis cualitativo, para analizar e interpretar los diversos documentos, y; el Método Inductivo, en el análisis cuantitativo, de las tablas y gráficos estadísticos, presentados por las Instituciones Estatales, mencionadas en las unidades de estudio.

 

El criterio muestral es no probabilístico discrecional, debido a que el autor escogió la muestra (Los subsidios a los Hidrocarburos en el Ecuador 2009-2018) considerando que al ser más cercanos temporalmente a la fecha de la Investigación tienen mayor representatividad.

 

La tecnica utilizada es el Análisis de Documentos, y el instrumento, la Ficha de contenido.

 

 

Los indicadores serán las relaciones porcentuales que representa el Monto destinado a subsidiar los derivados de los Hidrocarburos en Ecuador, frente al Monto del Presupuesto General del Estado y algunas de las variables más importantes del Presupuesto General del Estado como son: Ingresos por Impuesto, Ingresos por Tasas y Contribuciones, Ingresos por Financiamiento, Ingresos Petroleros, y; Egresos por Amortización de Deuda, por Inversión en Obra Pública, Monto total de Subsidios y el destinado la Gas Licuado de Petróleo.

 

Finalmente, la Técnica utilizada en el procesamiento de datos es la Estadística Descriptiva.

 

 

 

Resultados.

 

 

 

Análisis de la Carga Fiscal que representan los subsidios a los derivados de los Hidrocarburos para el Presupuesto General del Estado según las programaciones Anuales y Cuatrianuales del Ecuador

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Tabla 2. Relación Montos de los Subsidios a los Derivados de los Hidrocarburos - Presupuesto

 

General del Estado Período 2009-2018 (millones de dólares)

 

 

 

AÑO	PGE	Subsidios a los derivados de los Hidrocarburos	Relación Porcentual
2009	19167,81	1573,40	8,21
2010	21282,06	2641,40	12,41